Zasada pomocniczości i parlamenty narodowe w Traktacie z Lizbony
- DEFINICJA POMOCNICZOŚCI PRZED TRAKTATEM Z LIZBONY
- BADANIE ZGODNOŚCI PROJEKTÓW AKTÓW USTAWODAWCZYCH Z ZASADĄ POMOCNICZOŚCI POD RZĄDAMI TRAKTATU Z LIZBONY
DEFINICJA POMOCNICZOŚCI PRZED TRAKTATEM Z LIZBONY
Zasadę pomocniczości, uznawaną dziś za jedną z głównych zasad, na których oparta jest Unia, wprowadził Traktat z Maastricht. Oznaczała ona, że Wspólnota, w dziedzinach nie należących do jej wyłącznej kompetencji, podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Wspólnoty.
Na mocy Traktatu z Amsterdamu dołączono do TWE Protokół [nr 30] w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności zawierający precyzyjne kryteria stosowania obu tych zasad. Ponadto, stworzono formalną podstawę do rozpatrywania zasad pomocniczości i proporcjonalności przez parlamenty narodowe, pozostawiając im 6 tygodni na badanie projektu aktu prawnego lub projektu środka przyjmowanego w ramach Tytułu VI TUE dotyczącego współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (6 tygodni musiało upłynąć pomiędzy przekazaniem projektu do PE i Rady we wszystkich językach a wpisaniem go do porządku obrad Rady, art. 3 Protokołu nr 9 dołączonego do TUE, TWE, EWWiS i TEWEA na mocy Traktatu z Amsterdamu).
BADANIE ZGODNOŚCI PROJEKTÓW AKTÓW USTAWODAWCZYCH Z ZASADĄ POMOCNICZOŚCI POD RZĄDAMI TRAKTATU Z LIZBONY
Traktat z Lizbony rozszerzył i wzmocnił narzędzia oddane do dyspozycji parlamentów narodowych. Przede wszystkim po raz pierwszy parlamenty narodowe zostały uwzględnione w tekście prawa traktatowego:
- w art. 5 ust. 3 TUE, który mówi, że parlamenty narodowe czuwają nad przestrzeganiem zasady pomocniczości zgodnie z procedurą przewidzianą w Protokole [nr 2],
- w art. 12 TUE, który stwierdza, że parlamenty narodowe aktywnie przyczyniają się do dobrego funkcjonowania Unii, i zbiorczo wymienia wszystkie służące temu kompetencje,
- w art. 10 ust. 2 TUE, w którym stwierdzono demokratyczną odpowiedzialność rządów przed ich parlamentami narodowymi.
Szczegółowe regulacje dotyczące kompetencji parlamentów narodowych znajdują się w TUE, TfUE oraz dwu protokołach, Protokole [nr 1] w sprawie roli parlamentów narodowych w UE, dołączonym do TUE, TfUE i TEWEA na mocy Traktatu z Lizbony oraz Protokole [nr 2] w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, dołączonym do TUE i TfUE na mocy Traktatu z Lizbony.
Parlamenty otrzymują bezpośrednio z instytucji UE, a nie od własnych rządów, jak poprzednio, wszystkie projekty aktów ustawodawczych. Projekty te zostały zdefiniowane w Protokole nr 1 i w Protokole nr 2 w sposób identyczny. Są to „wnioski Komisji, inicjatywy grupy państw członkowskich, inicjatywy Parlamentu Europejskiego, wnioski Trybunału Sprawiedliwości (TS), zalecenia Europejskiego Banku Centralnego (EBC) i wnioski Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) mające na celu przyjęcie aktu ustawodawczego”. Na podkreślenie zasługuje fakt, że – zgodnie z Protokołem nr 2 – podmioty inicjujące proces legislacyjny (a w imieniu niektórych Rada) mają obowiązek przesyłać parlamentom nie tylko projekty, ale i zmienione projekty aktów ustawodawczych. Parlament Europejski przekazuje też swoje rezolucje legislacyjne a Rada – przyjęte stanowiska.
W parlamentach dwuizbowych prawo otrzymywania zarówno informacji, jak i projektów legislacyjnych, dotyczy każdej z izb.
Badanie pomocniczości przez parlamenty narodowe w Traktacie z Lizbony regulują:
- art. 5 TUE – definicja zasady pomocniczości [Unia podejmuje działania w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii] oraz wskazanie roli parlamentów narodowych,
- art. 12 lit bTUE – stwierdzenie, że parlamenty narodowe aktywnie przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania Unii czuwając nad przestrzeganiem zasady pomocniczości zgodnie z procedurą przewidzianą w Protokole nr 2,
- art. 69 TfUE – wskazanie, że parlamenty narodowe zapewniają zgodność z zasadą pomocniczości projektów ustawodawczych przedkładanych w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, zgodnie z Protokołem nr 2,
- Protokół [nr 2] w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności – definicje i uregulowanie procedur, w tym mechanizmu wczesnego ostrzegania.
Należy odnotować, że choć Protokół nr 2 reguluje stosowanie obydwu zasad, to jednak nowe uprawnienia parlamentów narodowych płyną wyłącznie z mechanizmu kontrolnego dotyczącego zasady pomocniczości.
Nowe elementy badania zasady pomocniczości:
- rozszerzona definicja zasady pomocniczości – po stronie państw członkowskich zasada ta obowiązuje nie tylko na poziomie centralnym, lecz również regionalnym i lokalnym: Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym; do parlamentów narodowych należy konsultowanie się z parlamentami regionalnymi mającymi kompetencje prawodawcze (art. 5 ust. 3 TUE, art. 6 Protokołu nr 2),
- obowiązek bezpośredniego przesyłania projektów aktów ustawodawczych i zmienionych projektów aktów ustawodawczych parlamentom narodowym (Tytuł I Protokołu nr 1),
- wydłużenie terminu na badanie z 6 do 8 tygodni. Jest to termin między przekazaniem parlamentom projektu w językach urzędowych Unii a datą jego wpisania do wstępnego porządku obrad Rady. W ciągu tych 8 tygodni, z wyjątkiem pilnych przypadków, nie zawiera się żadnych porozumień w sprawie danego projektu. Ponadto, również z wyjątkiem pilnych przypadków, termin między wpisaniem projektu aktu ustawodawczego do wstępnego porządku obrad Rady a przyjęciem stanowiska wynosi 10 dni (art. 4 Protokołu nr 1),
- ustalenie mechanizmu wczesnego ostrzegania (MWO), który jest trybem pozwalającym parlamentom na bezpośrednią interwencję w proces legislacyjny UE. MWO obejmuje tzw. żółtą i pomarańczową kartkę (art. 6 i 7 Protokołu nr 2),
- możliwość wniesienia skargi do ETS przez parlament narodowy, za pośrednictwem własnego rządu, w sprawie aktu ustawodawczego naruszającego zasadę pomocniczości, co nazywane jest niekiedy czerwoną kartką (art. 8 Protokołu nr 2),
- ustanowienie obowiązku Komisji zwracania uwagi parlamentów narodowych - w ramach procedury kontroli stosowania zasady pomocniczości - na projekty, dla których podstawą jest art. 352 TfUE. Zawiera on tzw. klauzulę elastyczności, która pozwala podejmować działania nieprzewidziane w traktatach, lecz niezbędne dla osiągnięcia określonych w nich celów, z wyłączeniem celów związanych ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa.
Warto też odnotować, że na skutek likwidacji filarowej struktury UE, rozszerzeniu uległ zakres przedmiotowy stosowania zasady pomocniczości, gdyż objęte nią akty ustawodawcze są wydawane we wszystkich dziedzinach, z wyjątkiem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.
Mechanizm wczesnego ostrzegania (MWO)
MWO przewiduje, że każdy parlament narodowy lub każda izba może przesłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji – w terminie 8 tygodni od przekazania parlamentom projektu aktu ustawodawczego w językach urzędowych – uzasadnioną opinię w sprawie jego niezgodności z zasadą pomocniczości.
Każdemu parlamentowi przysługują 2 głosy (w przypadku parlamentów dwuizbowych każda izba ma jeden głos). Zgodnie z art. 7 Protokołu nr 2, autor projektu aktu ustawodawczego bierze pod uwagę uzasadnione opinie. Jeżeli uzasadnione opinie stanowią jedną trzecią, a w przypadku projektów wydanych na podstawie art. 76 TfUE - jedną czwartą głosów przyznanych parlamentom narodowym, wówczas projekt musi zostać poddany ponownej analizie (żółta kartka). W efekcie tej analizy, autor projektu (Komisja, grupa państw członkowskich, PE, TS, EBC, EBI) może podjąć decyzję o podtrzymaniu, zmianie lub wycofaniu projektu. Decyzja musi być uzasadniona.
Pomarańczowa kartka może zostać przyznana tylko w ramach zwykłej procedury ustawodawczej i tylko w odniesieniu do projektów autorstwa Komisji. Jeżeli uzasadnione opinie o niezgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości stanowią co najmniej zwykłą większość głosów przyznanych parlamentom narodowym (co w praktyce oznacza 50% plus jeden, czyli większość bezwzględną), Komisja, po ponownej analizie, może podtrzymać, zmienić lub wycofać projekt.
W razie podtrzymania projektu, Komisja przedstawia uzasadnioną opinię dotyczącą jego zgodności z zasadą pomocniczości, a Parlament Europejski lub Rada, po zapoznaniu się z uzasadnionymi opiniami parlamentów narodowych i Komisji, mogą odrzucić projekt przed zakończeniem pierwszego czytania. Potrzeba w tym celu większości głosów wynoszącej 55% członków Rady (nie jest wymagany test demograficzny) lub zwykłej większości głosów w Parlamencie Europejskim (próg obniżony w stosunku do zwykłej procedury, w której PE odrzuca projekt większością kwalifikowaną).
Parlamenty narodowe nie są w stanie samodzielnie zablokować projektu aktu ustawodawczego.