Katarzyna Myszona-Kostrzewa

1. Geneza Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy
2. Ogólna charakterystyka Traktatu
3. Charakter prawny Unii Europejskiej, jej wartości i cele
4. Unia Europejska a państwa członkowskie
5. Podział kompetencji między Unię a państwa członkowskie
6. Zasada prymatu prawa Unii Europejskiej
7. Obywatelstwo europejskie i prawa podstawowe
8. Obywatelstwo Unii Europejskiej
9. Prawa podstawowe
10. Zmiany systemu instytucjonalnego Unii
11. Parlament Europejski
12. Rada Europejska
13. Rada Ministrów
14. Większość kwalifikowana w Radzie Ministrów i w Radzie Europejskiej
15. Komisja Europejska
16. Minister spraw zagranicznych Unii
17. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
18. Organy doradcze Unii
19. Instrumenty i procedury prawne w Unii
20. Instrumenty prawne
21. Procedury ustawodawcze
22. Procedura budżetowa
23. Polityki Unii
24. Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości
25. Inne obszary polityki wewnętrznej
26. Działania zewnętrzne Unii
27. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (obejmująca wspólną politykę bezpieczeństwa i obrony)
28. Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony (WPBiO)
29. Klauzula solidarności
30. Najważniejsze postanowienia Traktatu - podsumowanie

1. GENEZA TRAKTATU USTANAWIAJĄCEGO KONSTYTUCJĘ DLA EUROPY

Traktat z Nicei umożliwił rozszerzenie Unii Europejskiej oraz zapoczątkował debatę nad jej reformą ustrojową. W Deklaracji nr 23 w sprawie przyszłości Unii zawartej w Akcie Końcowym dołączonym do TN sprecyzowano cztery podstawowe zagadnienia, które w przyszłości miały stać się przedmiotem dyskusji:

I. Uproszczenie traktatów nie powodujące zmiany ich znaczenia, mające na celu zwiększenie ich przejrzystości i zrozumiałości.
II. Przejrzyste ustalenie podziału kompetencji między UE i państwami członkowskimi, zgodnie z zasadą pomocniczości (subsydiarności).
III. Uzgodnienie statusu Karty Praw Podstawowych, przyjętej w Nicei.
IV. Wyjaśnienie roli parlamentów narodowych w architekturze europejskiej.

Zagadnienia te zostały następnie doprecyzowane w Deklaracji z Laeken w sprawie przyszłości Unii Europejskiej dołączonej do konkluzji prezydencji, przyjętych na spotkaniu Rady Europejskiej w Laeken w dniach 14-15 grudnia 2001 roku.

W dniu 28 lutego 2002 r. do prac nad reformą Unii przystąpił Konwent Europejski (1). Miał on się zająć przygotowaniem kolejnej Konferencji Międzyrządowej, a także opracowaniem głównych zagadnień składających się na rozwój i przyszłość Unii Europejskiej. Prace Konwentu zakończyły się przyjęciem w drodze konsensu w dniach 13 czerwca i 10 lipca 2003 r. projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Projekt był następnie dyskutowany przez Konferencję Międzyrządową, która rozpoczęła się w dniu 4 października 2003 r., a prace merytoryczno-redakcyjne zakończyła ostatecznie w czerwcu 2004 roku. 

Projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (zwanego zazwyczaj Traktatem Konstytucyjnym lub Konstytucją Europejską), po ośmiu miesiącach negocjacji na forum Konferencji Międzyrządowej został uzgodniony i przyjęty na dwudniowym (17-18 czerwca 2004 r.) posiedzeniu Rady Europejskiej w Brukseli.

Traktat został podpisany przez szefów państw i rządów wszystkich państw członkowskich UE w Rzymie w dniu 29 października 2004 roku. W imieniu Polski podpisy złożyli premier Marek Belka i minister spraw zagranicznych Włodzimierz Cimoszewicz. Natomiast tzw. Akt Końcowy Traktatu podpisali dodatkowo (oprócz przedstawicieli państw członkowskich UE) również przywódcy 3 krajów kandydujących – Bułgarii, Rumunii i Turcji.

Ceremonia podpisania Traktatu miała wymiar symboliczny – nastąpiła ona w tej samej sali Palazzo dei Conservatori na rzymskim Placu Kapitolińskim, w której w 1957 r. sześć państw założycielskich podpisało traktaty ustanawiające Europejską Wspólnotę Gospodarczą i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej.

Podpisanie Traktatu Konstytucyjnego zakończyło etap procesu reformy instytucjonalnej Unii Europejskiej, związanej m.in. z jej rozszerzeniem w dniu 1 maja 2004 r. o 10 nowych państw, w tym Polskę.

2. OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA TRAKTATU

Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (zwany dalej Traktatem) został zawarty na podstawie art. 48 Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którym rząd każdego państwa członkowskiego lub Komisja mogą przedkładać Radzie propozycje zmiany traktatów. Z chwilą wejścia w życie zastąpi on obecnie obowiązujące akty prawne, przede wszystkim Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską i Traktat o Unii Europejskiej oraz akty i traktaty je uzupełniające lub zmieniające. W mocy pozostaną tylko traktaty o przystąpieniu (z wyjątkami opisanymi w art. IV-437 ust. 2) oraz Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (zostanie on zmieniony w drodze protokołu dodatkowego  w celu dostosowania jego postanowień do postanowień Traktatu).

Traktat Konstytucyjny jest umową międzynarodową, która od strony formalnej spełnia wszystkie warunki wymienione w definicji pojęcia „traktat”, zawartej w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 roku. Należy jednak podkreślić, że z punktu widzenia prawa międzynarodowego publicznego nazwa umowy nie ma znaczenia i niczego nie przesądza. Decydująca jest funkcja umowy i skutki prawne, które wywołuje ona z chwilą nadania jej mocy obowiązującej. Wydaje się, że wejście w życie Traktatu nie zakończy dyskusji dotyczących tych problemów, a w szczególności kwestii, czy pewne charakteryzujące ten Traktat cechy, właściwe dla konstytucji w rozumieniu prawa publicznego państw, nadają mu już nową jakość.

Traktat składa się z Preambuły oraz czterech części podzielonych na tytuły. W Preambule mówi się m.in. o wartościach Unii, prawach człowieka, wolności, demokracji, równości, państwie prawnym, a także o pokonywaniu dawnych podziałów i kształtowaniu wspólnej przyszłości. Część I Traktatu zawiera postanowienia dotyczące instytucji Unii, jej kompetencji oraz rodzajów wydawanych przez nią aktów prawnych. Mówi także o życiu demokratycznym i członkostwie w Unii. Część II Traktatu obejmuje Kartę Praw Podstawowych Unii. W Części III zostały opisane polityki i działania wewnętrzne Unii, jej działania zewnętrzne, a także rozwiązania instytucjonalne i procedury legislacyjne. Część IV z kolei zawiera postanowienia ogólne i końcowe dotyczące tekstów autentycznych, zasad przyjęcia, ratyfikacji oraz wejścia w życie Traktatu, zakresu terytorialnego i czasowego jego obowiązywania oraz nowelizacji. Numery artykułów Traktatu są poprzedzone cyfrą rzymską wskazującą na to, do której jego części przynależą.

Do Traktatu dołączono 36 protokołów dodatkowych oraz 2 załączniki, które stanowią jego integralną część. Konferencja Międzyrządowa przyjęła także Akt Końcowy łącznie z licznymi deklaracjami, które nie są prawnie wiążące.

Traktat zawiera szczegółowo opisaną procedurę rewizji, przewidującą, że zmiany w nim dokonywane wchodzą w życie po ich ratyfikowaniu przez wszystkie państwa członkowskie, zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi. Jeżeli jednak po upływie dwóch lat od podpisania traktatu zmieniającego Traktat ustanawiający Konstytucję, zostanie on ratyfikowany przez cztery piąte państw członkowskich, i gdy jedno lub więcej państw członkowskich napotka na trudności w postępowaniu ratyfikacyjnym, sprawa zostanie przekazana Radzie Europejskiej.

Traktat przewiduje także uproszczoną procedurę zmian prawa traktatowego w ramach Części III (art. III-444, zgodnie z tzw. klauzulami pomostowymi – patrz pkt 7.2.) i uproszczoną procedurę zmian dotyczącą Tytułu III Części III w sprawie polityk i działań wewnętrznych Unii (art. III-445).

Traktat zawarto na czas nieograniczony. Zakres terytorialny jego obowiązywania jest taki sam jak Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

Traktat Konstytucyjny przewiduje możliwość wejścia w życie w dniu 1 listopada 2006 r., jeśli do tego czasu zostanie ratyfikowany we wszystkich państwach członkowskich. W przeciwnym wypadku stanie się to pierwszego dnia drugiego miesiąca następującego po złożeniu dokumentu ratyfikacyjnego przez ostatnie państwo (art. IV-447). Deklaracja nr 30 do Aktu Końcowego zakłada, że jeżeli po upływie dwóch lat od podpisania Traktatu ustanawiającego Konstytucję, zostanie on ratyfikowany przez cztery piąte państw członkowskich, i gdy jedno lub więcej państw członkowskich napotka na trudności w postępowaniu ratyfikacyjnym, sprawa zostanie rozpatrzona przez Radę Europejską.

Proces ratyfikacji ma się odbywać zgodnie z obowiązującą w danym państwie procedurą prawną. Możliwe są dwa systemy prawne ratyfikacji (lub ich połączenie):

- metoda parlamentarna, zgodnie z którą tekst Traktatu będzie poddany głosowaniu w parlamencie narodowym państwa członkowskiego, lub
- narodowe referendum, w którym obywatele posiadający czynne prawo wyborcze, odpowiadając na pytanie dotyczące Traktatu, w powszechnym głosowaniu wypowiedzą się „za” lub „przeciw” niemu. Wyniki referendum w zależności od obowiązujących przepisów i tradycji, mogą mieć charakter wiążący lub konsultacyjny.

Przewiduje się, że w Polsce ratyfikacja odbędzie się w drodze referendum. Dokumenty ratyfikacyjne wszystkich państw członkowskich zostaną złożone w Rzymie.

3. CHARAKTER PRAWNY UNII EUROPEJSKIEJ, JEJ WARTOŚCI I CELE

Traktat ustanawia Unię Europejską i przyznaje jej osobowość prawną (art. I-7). Może to przyczynić się do zakończenia wieloletnich dyskusji i dociekań na temat charakteru prawnego Unii Europejskiej, powołanej na mocy Traktatu z Maastricht, i jej stosunku do Wspólnot Europejskich. Powoduje, że Unia nabywa podmiotowość prawa międzynarodowego publicznego.

Flagą Unii jest krąg dwunastu złotych gwiazd na niebieskim tle. Jej hymn pochodzi z Ody do radości z IX Symfonii Ludwiga van Beethovena. Pieniądzem Unii jest euro (art. I-8).

Nowa Unia staje się następcą Wspólnoty Europejskiej i Unii Europejskiej utworzonej przez Traktat o Unii Europejskiej (poza Unią pozostaje Europejska Wspólnota Energii Atomowej). Konsekwencją takiego rozwiązania jest formalna likwidacja trzech filarów (Wspólnoty Europejskie, wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa oraz współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych). Zachowano jednak szczególne instrumenty prawne i mechanizm decyzyjny dla wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz odrębny mechanizm decyzyjny dla współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, która weszła w skład obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Unia jest organizacją międzynarodową otwartą warunkowo dla wszystkich państw europejskich, które szanują jej wartości i zobowiązują się je wspólnie realizować (art. I-1 ust. 2). Do wartości tych zalicza się poszanowanie ludzkiej godności, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego oraz poszanowanie praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Są one wspólne dla społeczeństw państw członkowskich działających w oparciu o pluralizm, niedyskryminację, tolerancję, sprawiedliwość, solidarność oraz równość kobiet i mężczyzn.

Unia staje w obliczu realizacji szerszych niż dotychczas celów (art. I-3) dotyczących zarówno jej stosunków wewnętrznych, jak i zewnętrznych. Do pierwszej kategorii można zaliczyć m.in.: popieranie sprawiedliwości społecznej, ochrony socjalnej, równości kobiet i mężczyzn, solidarności międzypokoleniowej i ochrony praw dziecka, spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz solidarności między państwami członkowskimi, a także poszanowanie różnorodności językowej i kulturowej oraz pomnażanie europejskiego dziedzictwa kulturowego. W obszarze stosunków zewnętrznych są to: przyczynianie się do pokoju, bezpieczeństwa, zrównoważonego rozwoju Ziemi, solidarności i szacunku między narodami, swobodnego i uczciwego handlu, wyeliminowania ubóstwa, ochrony praw człowieka, praw dzieci i przestrzegania oraz rozwoju prawa międzynarodowego, w tym poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych. Cele te Unia ma osiągnąć w ramach kompetencji przyznanych jej przez Traktat.

Ponadto, Unia ma być bardziej demokratyczna i bliższa jej obywatelom. Traktat, w odróżnieniu od obecnie obowiązujących aktów prawnych, kładzie większy nacisk na zasady związane z życiem demokratycznym w Unii:

- zasadę demokratycznej równości obywateli (I-45), zgodnie z którą instytucje Unii mają traktować z jednakową uwagą wszystkich obywateli;
- zasadę demokracji przedstawicielskiej (art. I-46), polegającej na tym, że: po pierwsze, w organach Unii reprezentowane są państwa członkowskie poprzez swoje rządy, po drugie, w Parlamencie Europejskim reprezentowane są same narody, a ponadto, każdy obywatel powinien mieć prawo uczestniczenia w demokratycznym życiu Unii; oraz
- zasadę demokracji uczestniczącej (art. I-47), polegającej na umożliwieniu obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadania i publicznej wymiany poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii. Zgodnie z tą zasadą obywatele, w liczbie nie mniejszej niż milion, wywodzący się ze znacznej liczby państw członkowskich będą mogli zwrócić się do Komisji o wystąpienie z inicjatywą ustawodawczą, jeśli uznają, że jest to niezbędne w celu wykonania Konstytucji.

4. UNIA EUROPEJSKA A PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE

Traktat zawiera sformułowania i zasady mające na celu zapewnienie, że Konstytucja nie przeobrazi Unii z organizacji międzynarodowej w „superpaństwo”, a tożsamości narodowej nie zastąpi „tożsamością europejską”. Europa ma pozostać „zjednoczona w różnorodności”, na Unii zaś będzie ciążył obowiązek poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich oraz poszanowania zasadniczych funkcji państwa, w szczególności dotyczących zapewnienia integralności terytorialnej państwa, utrzymania porządku publicznego oraz ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.

Traktat stara się także uporządkować kwestie podziału kompetencji między Unię a państwa członkowskie, zgodnie z zasadą pomocniczości, aby w przyszłości nie pojawiały się wątpliwości co do zakresu uprawnień i obowiązków tych podmiotów.

Wreszcie Traktat reguluje prawo każdego państwa członkowskiego do dobrowolnego wystąpienia z Unii (art. I-60).

4.1. PODZIAŁ KOMPETENCJI MIĘDZY  UNIĘ A PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE

W ramach regulacji stosunków między Unią a państwami członkowskimi Traktat:

- wyznacza granice kompetencji Unii oraz
- dokonuje podziału kompetencji między Unię a państwa członkowskie.

Granice kompetencji Unii określa zasada przyznania (art. I-11). Wykonywanie kompetencji natomiast podlega zasadzie pomocniczości oraz zasadzie proporcjonalności (art. I-11, Protokół nr 2).

Zgodnie z zasadą przyznania, władza Unii ma charakter ograniczony. Unia posiada tylko takie kompetencje, jakie zostaną jej powierzone w sposób wyraźny w Traktacie przez państwa członkowskie. Pozostałe kompetencje należą do państw członkowskich.

Zasada pomocniczości (zwana także zasadą subsydiarności) dotyczy sposobu wykonywania przez Unię zadań, które mają charakter dzielony z państwami członkowskimi. Głosi ona, że w zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być skutecznie osiągnięte przez państwa członkowskie, a zatem z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań zostaną lepiej zrealizowane przez Unię.

Zasada proporcjonalności stanowi pewne ograniczenie dla władz ze względu na wymaganą równowagę między uruchomionymi środkami a zamierzonym celem. Oznacza, że żadne działanie Unii nie może wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w Konstytucji.

Treść przedstawionych powyżej dwu zasad nie ulega zatem żadnej istotnej zmianie w porównaniu do obecnego stanu prawnego. Traktat stara się jednak wzmocnić mechanizm kontroli przestrzegania przez Unię zasad pomocniczości i proporcjonalności przy wykonywaniu jej kompetencji poprzez włączenie do niego parlamentów narodowych i ustanowienie procedury „wczesnego ostrzegania”. Zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, parlamenty narodowe zyskują prawo wydawania opinii na temat zgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości. Mechanizm „wczesnego ostrzegania” wymaga, aby Komisja ponownie rozpatrzyła projekt aktu prawnego, co do którego przynajmniej jedna trzecia głosów przyznanych parlamentom narodowym wyraża uzasadnioną opinię o jego niezgodności z zasadą pomocniczości. W przypadku współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych próg ten wynosi jedną czwartą głosów. Powyższy Protokół upoważnia także Trybunał Sprawiedliwości do rozpatrywania skarg:

- wniesionych przez państwa członkowskie w związku z naruszeniem przez europejski akt ustawodawczy zasady pomocniczości;
- przekazanych przez państwa członkowskie, zgodnie z ich porządkiem prawnym w imieniu ich parlamentu narodowego lub jego izby.

Nie bez znaczenia dla realizacji tego zadania jest nowy dla instytucji UE obowiązek bezpośredniego przesyłania parlamentom wszystkich propozycji aktów prawnych i pozostawienie im 6 tygodni na zajęcie stanowiska.
Po raz pierwszy parlamenty narodowe zyskają wpływ na proces decyzyjny Unii.

W Traktacie pojawiają się także nowe warunki stosowania klauzuli elastyczności. Jest ona zawarta w art. I-18 i stanowi odzwierciedlenie postanowień art. 308 TWE. Zgodnie z nią, Rada Ministrów przyjmuje środki w celu umożliwienia Unii podjęcia działania w przypadku, gdy Traktat nie przewiduje uprawnień do takiego działania. Rada może przyjąć takie środki po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego i ma obowiązek poinformowania o tym parlamentów narodowych.

Zmiany te mają stanowić pewne utrudnienie w „przywłaszczaniu” przez Unię kompetencji zastrzeżonych dla państw członkowskich. Umożliwiają także państwom członkowskim ściślejszą kontrolę prawa stanowionego przez unijne instytucje.

Traktat dzieli kompetencje Unii (art. I-12) na wyłączne, dzielone z państwami członkowskimi oraz wymienia działania Unii o charakterze wspierającym, koordynującym i uzupełniającym działania państw członkowskich.

Kompetencja wyłączna Unii w danej dziedzinie oznacza, że tylko Unia może stanowić prawo oraz przyjmować wiążące akty prawne. Państwa członkowskie są w takiej sytuacji uprawnione do działania wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii. Natomiast kompetencja Unii dzielona z państwami członkowskimi oznacza, że zarówno Unia, jak i państwa członkowskie mogą stanowić prawo oraz przyjmować wiążące akty prawne. Państwa członkowskie wykonują swoje kompetencje w zakresie, w jakim Unia nie wykonała lub postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji.

Katalog kompetencji wyłącznych zawartych w Traktacie ma charakter zamknięty, zaś katalog kompetencji dzielonych nie jest wyczerpujący i wymienia tylko „główne” dziedziny, w których kompetencje te mają zastosowanie.

Do kompetencji wyłącznych (art. I-13) Unii zalicza się: unię celną, ustanawianie zasad konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego, politykę pieniężną w odniesieniu do państw członkowskich, które przyjęły euro, ochronę biologicznych zasobów morza w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, wspólną politykę handlową oraz kompetencję w zakresie zawierania umów międzynarodowych (jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii i jest niezbędne do umożliwienia wykonywania przez Unię jej kompetencji wewnętrznych lub w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres).

Kompetencje dzielone (art. I-14) stosuje się przede wszystkim do rynku wewnętrznego, przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, rolnictwa i rybołówstwa z wyjątkiem ochrony biologicznych zasobów morza, transportu i sieci transeuropejskich, energetyki, polityki społecznej w odniesieniu do aspektów określonych w Części III, spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, środowiska naturalnego, ochrony konsumentów, wspólnych problemów bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego.

Działania o charakterze wspierającym, koordynującym i uzupełniającym (art. I-17) obejmują: przemysł, ochronę i poprawę stanu zdrowia ludzi, edukację, doskonalenie zawodowe, młodzież i sport, kulturę, turystykę, obronę cywilną oraz współpracę administracyjną.

Odrębnie określono kompetencje UE w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. I-16).

4.2. ZASADA PRYMATU PRAWA UNII EUROPEJSKIEJ

Traktat jako pierwszy wymienia także zasadę prymatu prawa Unii Europejskiej (ani traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich, ani żaden inny akt wspólnotowego prawa pierwotnego lub wtórnego nie regulują stosunków między prawem wspólnotowym a prawem wewnętrznym państw członkowskich, choć zasada prymatu jest od dawna utrwalona w porządku prawnym Wspólnoty). Zgodnie z Traktatem, Konstytucja Unii i prawo stanowione przez jej instytucje mają pierwszeństwo przed prawem państw członkowskich (art. I-6).

5. OBYWATELSTWO EUROPEJSKIE I PRAWA PODSTAWOWE

5.1. OBYWATELSTWO UNII EUROPEJSKIEJ

Zgodnie z Traktatem, każda osoba posiadająca obywatelstwo państwa członkowskiego jest obywatelem Unii. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego i nie zastępuje go.

Twórcy Traktatu, pomimo licznych protestów dotyczących deficytu demokracji w Unii, nie zdecydowali się na poszerzenie katalogu praw przypisanych do obywatelstwa Unii, które zostało ustanowione przez Traktat z Maastricht w 1992 roku.

5.2. PRAWA PODSTAWOWE

Traktat podkreśla, że Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie Praw Podstawowych (zwanej dalej KPP), przyjętej w dniu 7 grudnia 2000 r. na szczycie Unii Europejskiej w Nicei. Obecnie stanowi ona Część II Traktatu.

KPP zawiera podstawowe prawa obywatelskie i polityczne oraz społeczne, gospodarcze i kulturalne. Można w niej odnaleźć szereg praw odpowiadających prawom z europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Włączenie KPP do Traktatu oznacza nadanie jej mocy wiążącej i przybliżenie Unii do jej obywateli. Postanowienia Karty mają jednak zastosowanie do instytucji i organów europejskich, a do państw członkowskich tylko wówczas, gdy wdrażają one prawo Unii.

W KPP pojawiło się kilka nowych, ważnych postanowień regulujących kwestie zakresu i wykładni Karty:

- prawa podstawowe uznane przez KPP, wynikające ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, będą interpretowane zgodnie z tymi tradycjami;
- postanowienia KPP zawierające zasady będą mogły być wprowadzane w życie przez akty ustawodawcze i wykonawcze przyjmowane przez instytucje i organy Unii oraz przez akty państw członkowskich, w których państwa te wykonują prawo Unii (tak więc na podstawie KPP pojawia się możliwość stanowienia prawa pochodnego);
- przy wykładni praw i zasad w pełni zostanie uwzględnione prawo krajowe i krajowa praktyka;
- wyjaśnienia sporządzone w celu wskazania wykładni KPP mają być należycie uwzględniane przez sądy Unii i państw członkowskich. Zagadnienie to zostało uregulowane w Deklaracji nr 12 do Aktu Końcowego. Wyjaśnienia tam zawarte zostały sporządzone przez Konwent, który opracował KPP, a następnie uaktualnione w ramach uprawnień Prezydium Konwentu Europejskiego. Nie są prawnie wiążące, ale uznano je za „cenne narządzie wykładni przeznaczone do wyjaśnienia postanowień Karty”.

Zgodnie z postanowieniami Traktatu, Unia przystąpi do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (trudności nadal wynikają z postanowień tej Konwencji, która jest otwarta dla członków Rady Europy, czyli tylko dla państw a nie organizacji międzynarodowych). Na podstawie Protokołu dotyczącego art. I-9 ust. 2 Traktatu w sprawie przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (nr 32), porozumienie dotyczące przystąpienia Unii do Konwencji nie będzie miało wpływu na kompetencje Unii i uprawnienia jej instytucji.

Prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, będą stanowić część prawa Unii jako zasady ogólne prawa.

6. ZMIANY SYSTEMU INSTYTUCJONALNEGO UNII

Jednym z głównych założeń przyświecających powołaniu Konwentu i opracowaniu nowego Traktatu było przeprowadzenie reform instytucjonalnych, które umożliwiłyby sprawne funkcjonowanie Unii składającej się z 25, a nawet więcej państw. Zdaniem twórców Traktatu, nadającego Unii jednolite ramy instytucjonalne, zmiany te uproszczą i zwiększą skuteczność działania organizacji. W rozdziale dotyczącym ram instytucjonalnych UE wymienia się następujące instytucje (art. I-19):

- Parlament Europejski,
- Radę Europejską,
- Radę Ministrów,
- Komisję Europejską,
- Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Ponadto do innych instytucji Traktat zalicza Europejski Bank Centralny (art. I-30 ust. 3) i Trybunał Obrachunkowy (art. I-31 ust. 1). Powody takiego podziału oraz jego skutków dla funkcjonowania „innych instytucji” nie są w pełni zrozumiałe.

6.1. PARLAMENT EUROPEJSKI

Traktat nie zmienia właściwie kompetencji Parlamentu Europejskiego (art. I-20), kładzie natomiast nacisk na jego funkcję prawodawczą, którą nadal dzieli on z Radą Ministrów.  Należy podkreślić, że procedura współdecydowania Parlamentu Europejskiego z Radą Ministrów staje się „podstawową” procedurą prawodawczą (Traktat określa ją jako zwykłą procedurę ustawodawczą - art. III-396) przede wszystkim dlatego, iż wzrasta liczba obszarów objętych tą procedurą. W szczególnych wypadkach określonych w Traktacie, akty prawne wydawane będą nie tylko przez Radę Ministrów z udziałem Parlamentu Europejskiego, ale i przez Parlament Europejski z udziałem Rady Ministrów, zgodnie ze szczególnymi procedurami ustawodawczymi. Traktat zwiększa także inne kompetencje Parlamentu. Przede wszystkim Parlament Europejski zyskuje prawo składania propozycji zmiany Traktatu oraz wyrażania zgody na decyzje Rady o niezwoływania Konwentu. Jego uprawnienia budżetowe, które dzieli on z Radą Ministrów, mają objąć wszelkie wydatki Unii. Parlament Europejski będzie mógł także zatwierdzać decyzje Rady, które obecnie podejmuje ona samodzielnie, dotyczące np. podjęcia wzmocnionej współpracy, wykorzystania klauzuli elastyczności czy rozszerzenia zakresu stosowania prawa zgodnie z Traktatem. Parlament Europejski otrzymuje także prawo wyboru przewodniczącego Komisji.

Traktat podwyższa liczbę deputowanych do Parlamentu Europejskiego do 750, nie określa jednak sposobu podziału tych miejsc między państwa członkowskie. Stwierdza jedynie, że reprezentacja obywateli będzie miała charakter degresywnie proporcjonalny, przy czym na każde państwo będzie przypadało nie mniej niż sześć i nie więcej niż dziewięćdziesiąt sześć miejsc. Skład Parlamentu Europejskiego zostanie określony przez Radę Europejską (jednomyślnie) z inicjatywy PE i po uzyskaniu jego zgody.

6.2. RADA EUROPEJSKA

Traktat po raz pierwszy wymienia Radę Europejską wśród instytucji Unii (art. I-19 ust. 1) oraz wprowadza pewne zmiany do jej kompetencji i składu.

Rada Europejska nie zyskuje wprawdzie funkcji ustawodawczej, ale działa w pewnych przypadkach, w ramach ubezpieczeń społecznych i współpracy sądowej w sprawach karnych, jak operator „hamulca bezpieczeństwa”. Państwa członkowskie mogą wystąpić z wnioskiem o przekazanie jej projektu aktu prawnego, co powoduje zawieszenie procedury legislacyjnej. Rada Europejska w terminie 4 miesięcy od takiego zawieszenia może odesłać projekt do Rady, co oznacza zakończenie zawieszenia procedury, lub wystąpić z wnioskiem, aby przedstawiono nową wersję projektu, co z kolei oznacza nieprzyjęcie przedstawionego początkowo aktu. Ponadto Traktat przyznaje Radzie Europejskiej cały szereg uprawnień odnoszących się do instytucji europejskich, takich jak: wybór własnego przewodniczącego, udział w powoływaniu przewodniczącego Komisji, mianowanie, w uzgodnieniu z przewodniczącym Komisji, ministra spraw zagranicznych Unii, ustanawianie systemu rotacji między państwami członkowskimi w związku z wyborem komisarzy, ustanawianie zasad rotacji dotyczących przewodnictwa w Radzie. Jeśli Konstytucja nie stanowi inaczej, Rada Europejska podejmuje decyzje w drodze konsensu.

Jedną z istotniejszych zmian wprowadzonych przez Traktat w odniesieniu do składu Rady Europejskiej jest przyznanie prawa uczestniczenia w jej obradach ministrowi spraw zagranicznych Unii (art. I-21 ust. 2) i rezygnacja z rotacyjnego przewodnictwa na rzecz stałego urzędu przewodniczącego Rady Europejskiej (art. I-22). Rada Europejska sama będzie wybierać swojego przewodniczącego, większością kwalifikowaną, na okres dwóch i pół roku. Odnowienie mandatu możliwe będzie jednokrotnie. Rada Europejska może pozbawić przewodniczącego mandatu (zgodnie z tą samą procedurą) w przypadku przeszkody lub poważnego uchybienia w wykonywaniu obowiązków. Przewodniczący Rady Europejskiej zapewni prawidłowe przygotowanie i ciągłość jej prac, we współpracy z przewodniczącym Komisji i na podstawie prac Rady do Spraw Ogólnych. Będzie przedstawiał Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie z każdego posiedzenia Rady Europejskiej oraz zapewniał reprezentowanie Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, bez uszczerbku dla kompetencji ministra spraw zagranicznych Unii. Przewodniczący Rady Europejskiej nie może sprawować mandatu narodowego.

6.3. RADA MINISTRÓW

Traktat zmienia nazwę głównego organu ustawodawczego Unii z Rady na Radę Ministrów (art. I-23, I-24). Tworzy, oprócz Rady do Spraw Ogólnych, Radę do Spraw Zagranicznych, której będzie przewodniczyć minister spraw zagranicznych Unii. Inne składy, w jakich Rada Ministrów może odbywać posiedzenia, ma ustanawiać Rada Europejska w drodze decyzji europejskiej (większością kwalifikowaną).

Rada do Spraw Ogólnych ma zapewniać spójność prac Rady Ministrów, a także przygotowywać, w porozumieniu z przewodniczącym Rady Europejskiej i Komisją, posiedzenia Rady Europejskiej i zapewniać ich kontynuację.

Rada do Spraw Zagranicznych będzie opracowywać działania zewnętrzne Unii, na podstawie wytycznych o charakterze strategicznym, określonych przez Radę Europejską, zapewniając jednocześnie ich spójność.

Prezydencję Rady Ministrów (art. I-24 ust.7), z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych, będą sprawować na zasadzie równej rotacji, przedstawiciele państw członkowskich w Radzie Ministrów. Zasady rotacji ustali Rada Europejska, działając większością kwalifikowaną. Jednocześnie w Deklaracji nr 4, włączonej do Aktu Końcowego, przewiduje się, że prezydencję będą sprawowały grupy trzech państw członkowskich przez okres 18 miesięcy, przy czym każde państwo – przy wsparciu pozostałych członków grupy – będzie przewodniczyć Radzie przez 6 miesięcy.

Traktat nie zmienia kompetencji Rady. Ważną natomiast zmianę wprowadza art. I-23 ust. 3, na mocy którego głosowanie większością kwalifikowaną w Radzie Ministrów staje się regułą.

6.3.1. WIĘKSZOŚĆ KWALIFIKOWANA W RADZIE MINISTRÓW I W RADZIE EUROPEJSKIEJ

Procedura głosowania większością kwalifikowaną (art. I-25) była i nadal pozostaje jednym z najbardziej kontrowersyjnych i wzbudzających liczne emocje zagadnień. Ostatecznie w Traktacie został przyjęty, zaproponowany przez Konwent, system podwójnej większości, który zastąpił system głosów ważonych (art. I-25). Przedstawia się on następująco:

- uchwalenie aktu, oprócz większości co najmniej 55% członków Rady, będzie wymagało reprezentacji co najmniej 65% ludności Unii, przy czym kwalifikowana większość musi obejmować co na najmniej 15 członków Rady. Mniejszość blokująca musi obejmować co najmniej czterech członków Rady, w przeciwnym razie uznaje się, że osiągnięto większość kwalifikowaną;
- gdy Rada nie działa na wniosek Komisji lub Ministra spraw zagranicznych Unii, wymaganą większość kwalifikowaną stanowi co najmniej 72% członków Rady reprezentujących państwa członkowskie obejmujące co najmniej 65% ludności Unii.

Należy dodać, że w Radzie Europejskiej nie biorą udziału w głosowaniu ani jej przewodniczący, ani przewodniczący Komisji (art. I-25 ust. 4).

System opisany w art. I-25 wchodzi w życie 1 listopada 2009 r., przy czym z tym dniem rozpoczyna się również okres przejściowy określony w Deklaracji nr 5 do Aktu Końcowego. Deklaracja ta zawiera projekt decyzji będącej wynikiem kompromisu (tzw. Ioannina bis) w sprawie kryteriów niezbędnych do utworzenia mniejszości blokującej. Decyzja zostanie przyjęta przez Radę w dniu wejścia w życie Traktatu Konstytucyjnego, stanie się skuteczna z dniem 1 listopada 2009 r. i pozostanie w mocy co najmniej do 2014 roku. Zgodnie z jej postanowieniami, jeśli członkowie Rady reprezentujący co najmniej ¾ państw członkowskich lub ¾ ludności państw członkowskich, niezbędne do utworzenia mniejszości blokującej, wyrażą swój sprzeciw wobec przyjęcia przez Radę aktu większością kwalifikowaną, Rada będzie kontynuować debatę na ten temat, aby znaleźć zadowalające rozwiązanie w rozsądnym terminie.

Zgodnie z Protokołem w sprawie postanowień przejściowych odnoszących się do instytucji i organów UE (nr 34), od 1 listopada 2004 do 31 października 2009 r. będzie stosowany system większości kwalifikowanej określony w Traktacie z Nicei i w art. 2 ust. 2 ww. Protokołu.

Większość kwalifikowana będzie miała zastosowanie w około 45 nowych przypadkach w różnych obszarach, np. w odniesieniu do przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, europejskiej polityki przestrzeni kosmicznej, energetyki, sportu, turystyki, kontroli granic, azylu.

6.4. KOMISJA EUROPEJSKA

Traktat nie zmienia kompetencji Komisji Europejskiej (art. I-26, art. I-27). Zasadnicza część debaty Konwentu poświęcona Komisji dotyczyła jej składu. Na Konferencji Międzyrządowej odstąpiono jednak od propozycji Konwentu i ostatecznie w Traktacie znalazło się następujące rozwiązanie:

- pierwsza Komisja mianowana na mocy postanowień Konstytucji będzie składała się z jednego obywatela każdego państwa członkowskiego, w tym jej przewodniczącego i ministra spraw zagranicznych Unii, który będzie jednym z jej wiceprzewodniczących;
- w kolejnej kadencji Komisja będzie składać się z liczby członków odpowiadającej dwóm trzecim liczby państw członkowskich, w tym z jej przewodniczącego i ministra spraw zagranicznych Unii, chyba że Rada Europejska jednomyślnie podejmie decyzję o zmianie tej liczby. Członkowie Komisji będą wybierani spośród obywateli państw członkowskich na podstawie systemu równej rotacji.

Wprowadzenie systemu rotacyjnego ma ograniczyć liczebność Komisji przy jednoczesnym zapewnieniu równości państw członkowskich. Umożliwi także zaspokojenie dążeń nowych państw członkowskich do posiadania w Komisji swoich przedstawicieli w ciągu kilku lat następujących po ich przystąpieniu do Unii.

Traktat zmienia też sposób powoływania przewodniczącego Komisji (art. I-27), który w przyszłości będzie wybierany, na podstawie propozycji Rady Europejskiej, przez Parlament Europejski większością członków wchodzących w jego skład. Rola przewodniczącego Komisji w strukturze wewnętrznej tego organu zwiększy się w związku z przyznaniem mu prawa do żądania rezygnacji członka Komisji.

6.5. MINISTER SPRAW ZAGRANICZNYCH UNII

Urząd ministra spraw zagranicznych Unii (art. I-28) jest jedną z nowości zawartych w Traktacie. Zastąpi on dwa istniejące stanowiska: wysokiego przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz komisarza ds. stosunków zewnętrznych.

Do zadań ministra spraw zagranicznych Unii Traktat zalicza:

- sprawowanie funkcji jednego z wiceprzewodniczących Komisji i ponoszenie odpowiedzialności w ramach Komisji za jej obowiązki w zakresie stosunków zewnętrznych oraz koordynację innych aspektów działań zewnętrznych Unii (w zakresie obowiązków wykonywanych w Komisji ma być związany procedurami tam obowiązującymi);
- przewodniczenie Radzie do Spraw Zagranicznych;
- prowadzenie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

Zgodnie z Traktatem, minister spraw zagranicznych Unii będzie powoływany przez Radę Europejską większością kwalifikowaną, za zgodą przewodniczącego Komisji. Jego kadencja nie została określona - Rada Europejska może, według tej samej procedury, zakończyć tę kadencję. Minister spraw zagranicznych jako członek Komisji podlega zatwierdzeniu przez Parlament Europejski w momencie głosowania nad całym składem Komisji. Musi także złożyć, wraz z innymi członkami Komisji, rezygnację w przypadku przyjęcia przez Parlament Europejsku wniosku o wotum nieufności dla Komisji. Nie będzie on jednak objęty zasadą rotacji tak jak pozostali członkowie Komisji (Deklaracja do art. I-24 ust.7).

6.6. TRYBUNAŁ SPRAWIEDLIWOŚCI UNII EUROPEJSKIEJ

Traktat podkreśla rolę wymiaru sprawiedliwości poprzez zmianę nazwy Trybunału Sprawiedliwości na Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. I-29). Poza tym nie wprowadza większych innowacji w jego składzie i zasadach działania, z wyjątkiem powołania nowej instytucji – komitetu. Jego zadaniem będzie opiniowanie kandydatów do wykonywania funkcji sędziego i rzecznika generalnego w Trybunale Sprawiedliwości i Sądzie przed podjęciem decyzji przez rządy państw członkowskich. Komitet będzie się składać z siedmiu osobistości wybieranych spośród byłych członków Trybunału Sprawiedliwości i Sądu, członków krajowych sądów najwyższych i prawników o uznanej kompetencji. Jedna z kandydatur będzie zaproponowana przez Parlament Europejski. Rada Ministrów, na wniosek prezesa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, będzie stanowić w drodze decyzji europejskiej o regułach funkcjonowania komitetu oraz mianować jego członków.

6.7. ORGANY DORADCZE UNII

Do organów doradczych Traktat zalicza Komitet Regionów (art. I-32) i Komitet Ekonomiczno-Społeczny (art. I-32). Zmiany w odniesieniu do Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów polegają na tym, że jego członkowie będą mianowani na okres pięciu lat (obecnie – cztery lata). Listę członków ustali w drodze decyzji europejskiej Rada Ministrów. Oba komitety wybiorą spośród swoich członków przewodniczącego i prezydium na okres dwóch i pół roku.

Ponadto Komitet Regionów zyskuje prawo zaskarżania do Trybunału Sprawiedliwości aktów prawnych podlegających jego opiniowaniu.

7. INSTRUMENTY I PROCEDURY PRAWNE UNII

7.1. INSTRUMENTY PRAWNE

Kolejnym ważnym zadaniem Konwentu i Konferencji Międzyrządowej było uproszczenie instrumentów prawnych i procedur decyzyjnych. Rezultatem prac okazała się zmiana nazw aktów już istniejących, utworzenie nowych kategorii aktów i ustanowienie ich hierarchii (Tytuł V Rozdział I „Postanowienia wspólne”). W przyszłości Unia – wykonując przyznane jej Traktatem kompetencje - będzie stosowała następujące instrumenty prawne: ustawy europejskie, europejskie ustawy ramowe, rozporządzenia europejskie, decyzje europejskie, zalecenia i opinie (art. I–33 - I-35). Należy podkreślić, że zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej.

Traktat dzieli akty prawne na ustawodawcze i nieustawodawcze. Do aktów ustawodawczych zalicza ustawy europejskie i europejskie ustawy ramowe; do aktów nieustawodawczych: rozporządzenia europejskie i decyzje europejskie.

Ustawy europejskie (art. I-33, art. I-34) są aktem ustawodawczym o zasięgu ogólnym, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.

Europejskie ustawy ramowe (art. I-33, art. I-34) są aktem ustawodawczym, który wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest skierowany, w odniesieniu do rezultatu, który ma zostać osiągnięty, pozostawiając organom krajowym swobodę wyboru formy i środków.

Ustawy europejskie i europejskie ustawy ramowe są uchwalane na wniosek Komisji Europejskiej (a niekiedy państw członkowskich) przez Radę i Parlament Europejski wspólnie, przez Radę z udziałem PE lub przez Parlament z udziałem Rady.

Rozporządzenia europejskie (art. I-35) są aktami o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, służą do wprowadzania w życie aktów ustawodawczych i niektórych postanowień Konstytucji. Mogą one wiązać w całości i być bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich albo też wiązać tylko te państwa członkowskie, do których są skierowane, w odniesieniu do rezultatu, który ma zostać osiągnięty, pozostawiając organom krajowym swobodę wyboru formy i środków.

Decyzje europejskie (art. I-33, art. I-35) są aktami o charakterze nieustawodawczym wiążącymi w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, jest wiążąca tylko dla nich.

Rozporządzenia i decyzje europejskie są przyjmowane przez Radę i Komisję, a czasami przez Europejski Bank Centralny.

Decyzje europejskie w obszarze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. I-40 ust. 6) są przyjmowane przez Radę i Radę Europejską. Szczególny charakter tych decyzji zostanie omówiony w pkt 8.3.1.

Katalog źródeł prawa Unii obejmuje wreszcie europejskie rozporządzenia delegowane oraz europejskie rozporządzenia wykonawcze i europejskie decyzje wykonawcze.

Europejskie rozporządzenia delegowane (art. I-36) są przyjmowane tylko przez Komisję, na mocy upoważnienia zawartego dla Komisji w ustawach europejskich lub europejskich ustawach ramowych, w celu uzupełnienia lub zmiany określonych nieistotnych elementów wynikających z tych aktów.

Akty wykonawcze (art. I-37), europejskie rozporządzenia wykonawcze i europejskie decyzje wykonawcze, wydawane są w sytuacji, w której konieczne jest ustalenie jednolitych warunków wykonywania przez państwa członkowskie wiążących aktów Unii. Są przyjmowane przez Komisję, a w sytuacjach określonych w art. I-40 – przez Radę.

7.2. PROCEDURY USTAWODAWCZE

Traktat wprowadza także zmiany dotyczące procedur legislacyjnych. Szczególny status zyskuje procedura współdecydowania Parlamentu Europejskiego z Radą Ministrów, która, jak już wspomniano, staje się podstawową, zwykłą procedurą ustawodawczą (art. III–396), podczas gdy inne procedury stanowią wobec niej wyjątki. Zmiany w tej procedurze wprowadzają niewielkie modyfikacje w stosunku do obecnie obowiązującej procedury współdecydowania i mają na celu podkreślenie równego statusu obu uczestniczących w niej organów. Rozszerzono także zakres obowiązywania zwykłej procedury ustawodawczej o około pięćdziesiąt przypadków, np.: obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, politykę rolną i rybołówstwo.

Szczególne procedury ustawodawcze zezwalają na przyjęcie aktu prawnego przez jeden z organów przy udziale innego organu, przy czym kompetencje tego drugiego wahają się od wyrażenia zgody do zwykłej konsultacji. Parlament Europejski tworzy prawo za zgodą Rady w trzech przypadkach (określenie statusu członków Parlamentu Europejskiego, określenie statusu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Unii i określenie procedury wykonywania prawa do prowadzenia dochodzenia). Rada będzie tworzyć prawo za zgodą lub po konsultacji z Parlamentem Europejskim w 28 przypadkach.

Konferencja Międzyrządowa utrzymała zaproponowane przez Konwent tzw. klauzule pomostowe (art. IV-444), które umożliwiają przejście od szczególnych procedur ustawodawczych do zwykłej procedury ustawodawczej oraz od głosowania w Radzie na zasadzie jednomyślności do głosowania większością kwalifikowaną. Decyzja o takiej zmianie może być podjęta tylko jednomyślnie przez Radę Europejską za zgodą Parlamentu Europejskiego, wyrażoną przez większość jego członków, jeśli żaden z parlamentów narodowych nie zgłosi zastrzeżeń w ciągu sześciu miesięcy.

7.3. PROCEDURA BUDŻETOWA

Procedura budżetowa była jednym z zagadnień, które wzbudziły najwięcej kontrowersji w czasie obrad Konwentu. Znaczna liczba państw członkowskich nie zaakceptowała propozycji Konwentu w tym zakresie, tak więc zostały one zmienione przez Konferencję Międzyrządową. Przyjęte rozwiązanie zakłada, że o budżecie będą wspólnie decydować Rada i Parlament Europejski (art. III–404). W przypadku braku zgody jednego z organów, Komisja będzie zobowiązana do przedstawienia nowego projektu budżetu. W związku ze zniesieniem podziału wydatków na obowiązkowe i nieobowiązkowe, Parlament Europejski zyskuje prawo decydowania o całym budżecie.

Wieloletni ramowy plan finansowy będzie przyjmowany przez Radę stanowiącą jednomyślnie, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Jednakże Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie, może upoważnić Radę do podejmowania decyzji w tej kwestii większością kwalifikowaną (art. I–55).

Ponadto Rada, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, decyduje jednomyślnie co do głównych zasad i limitu zasobów własnych Unii (art. I–54).

8. POLITYKI UNII

Polityki oraz działania wewnętrzne i zewnętrzne Unii są opisane w Części III Traktatu. Zasadnicze zmiany dotyczą obszaru wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W odniesieniu do innych rodzajów polityk, o których będzie mowa w pkt 8.2., zmiany mają właściwie charakter kosmetyczny.

8.1. PRZESTRZEŃ WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA i SPRAWIEDLIWOŚCI

Traktat tworzy jednolitą strukturę polityk wchodzących w skład obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz precyzuje i wyjaśnia ich cele (Część III, Rozdział IV, art. III-257 do III-277). Obszar PWBiS obejmuje:

- politykę dotyczącą kontroli granicznej, azylu i imigracji (Sekcja 2), opartą na zasadzie solidarności między państwami członkowskimi. Warto podkreślić, że w dziedzinie azylu, w przypadku gdy jedno lub więcej państw członkowskich znajdzie się w sytuacji nagłego napływu obywateli państw trzecich, Rada Ministrów może przyjąć, na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, rozporządzenia lub decyzje europejskie zawierające środki tymczasowe na korzyść zainteresowanych państw członkowskich,
- współpracę sądową w sprawach cywilnych (Sekcja 3). Współpraca ta będzie oparta na zasadzie wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych i decyzji pozasądowych. Może ona także obejmować działania zmierzające do zbliżania przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich. W celu realizacji tej współpracy konieczne środki zostaną ustanowione w drodze ustawy europejskiej lub europejskiej ustawy ramowej,
- współpracę sądową w sprawach karnych (Sekcja 4), która będzie oparta na zasadzie wzajemnego uznawania orzeczeń i decyzji sądowych oraz obejmie zbliżenie przepisów państw członkowskich w określonych dziedzinach; pojawia się też możliwość ustanowienia norm minimalnych dotyczących określania przestępstw i kar w zakresie poważnej przestępczości transgranicznej,
- współpracę policyjną (Sekcja 5).

Wszystkie składające się na ten obszar dziedziny, łącznie ze współpracą policyjną i sądową w sprawach karnych, zostaną poddane współdziałaniu o charakterze ponadnarodowym i będą realizowane w drodze ustaw europejskich lub europejskich ustaw ramowych. Akty prawne będą uchwalane, na wniosek Komisji, wspólnie przez Parlament Europejski i Radę, zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą. Jedynie w przypadku współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych inicjatywę prawodawczą, oprócz Komisji, zachowają nadal państwa członkowskie, przy czym wymagana jest inicjatywa 1/4 państw, a nie, jak obecnie, jednego państwa . Zgodnie z mechanizmem wczesnego ostrzegania, Komisja ponownie rozpatrzy projekt aktu prawnego, co do którego przynajmniej 1/4 parlamentów narodowych (każdy parlament dysponuje dwoma głosami) wyrazi uzasadnioną opinię o jego niezgodności z zasadą pomocniczości.

W Traktacie pojawiły się też nowe rozwiązania dotyczące instytucji działających w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

W Radzie może zostać utworzony stały komitet, który, w celu zapewnienia wewnątrz Unii poparcia i wzmocnienia współpracy operacyjnej w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego, będzie koordynował działania właściwych organów państw członkowskich.

Parlament Europejski zyskuje prawo do udziału w tworzeniu prawa w dziedzinach wchodzących obecnie w skład III filaru, czyli współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych.

Parlamenty narodowe będą miały nie tylko szczególne zadanie czuwania nad przestrzeganiem zasady pomocniczości w odniesieniu do wniosków i inicjatyw dotyczących współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, lecz zostaną także włączone do kontroli politycznej Europolu i oceny działalności Eurojustu. Będą informowane, wspólnie z Parlamentem Europejskim, o treści i wynikach oceny realizacji polityk składających się na przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, przez organy państw członkowskich (Rada może przyjąć, na wniosek Komisji, rozporządzenia europejskie lub decyzje europejskie, określające warunki dokonywania przez państwa członkowskie, we współpracy z Komisją, takiej oceny).

Eurojust (Europejski Wydział Współpracy Sądowej (2), art. III-273), którego strukturę, funkcjonowanie, zakres działań i zadania określi ustawa europejska, będzie wspierał i wzmacniał koordynację i współpracę między krajowymi organami ścigania w sprawach poważnej przestępczości, dotyczącej dwu lub więcej państw członkowskich, albo wymagającej wspólnego ścigania, na podstawie operacji prowadzonych przez organy państw członkowskich i Europol.

Prokuratura Europejska (art. III-274) może zostać ustanowiona przy Eurojust przez Radę w drodze ustawy europejskiej (jednomyślnie), po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Ustawa ta określi jej status i warunki wykonywania przez nią zadań. Prokuratura Europejska zostanie powołana w celu walki z przestępstwami na szkodę interesów Unii. W szczególności zajmowałaby się ściganiem i wnoszeniem oskarżenia przeciw osobom, które popełniły przestępstwa przeciwko interesom finansowym Unii. Możliwe jest rozszerzenie uprawnień Prokuratury Europejskiej na poważne przestępstwa o wymiarze transgranicznym. Decyzję taką podejmuje Rada Europejska jednomyślnie, po konsultacji z Komisją i uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego.

8.2. INNE OBSZARY POLITYKI WEWNĘTRZNEJ

Nową polityką wprowadzoną w Traktacie do obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości jest europejska polityka przestrzeni kosmicznej (art. III–254), która została dodana do sekcji dotyczącej badań i rozwoju technologicznego. Unia będzie tu działała poprzez promowanie wspólnych inicjatyw, badań oraz koordynację działań zmierzających do badania i wykorzystania przestrzeni kosmicznej.

W Traktacie pojawiły się także nowe postanowienia dotyczące polityki Unii w dziedzinie energetyki (art. III-256). Do celów tej polityki zaliczono zapewnienie bezpieczeństwa zaopatrzenia w energię w Unii, wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii, a także rozwój nowych i odnawialnych źródeł energii. Traktat nakłada w tym przypadku ograniczenia na działania ustawodawcze Unii powodując, że nie będą one miały wpływu na prawo państw członkowskich do określania warunków wykorzystania ich źródeł energii, wyboru między różnymi źródłami energii i ustalenia ogólnej struktury zaopatrzenia w energię danego państwa.

Do polityki rolnej i rybołówstwa (art. III-225) Traktat wprowadza zwykłą procedurę ustawodawczą, co oznacza, że Parlament Europejski uzyska większy wpływ na kształtowanie głównych jej kierunków.

W niewielkim wymiarze zmienia się postanowienia polityki społecznej (art. III-209 do III-219). Do celów Unii włącza się pełne zatrudnienie i postęp społeczny.

W odniesieniu do zdrowia publicznego (art. III-278), Traktat przyznaje Unii prawo do podjęcia działań zmierzających do ochrony i poprawy zdrowia ludzkiego oraz zwalczania epidemii transgranicznych.

Pojawiają się nowe uregulowania dotyczące wspierania europejskiego wymiaru sportu (art. III-282).

Traktat przewiduje również podejmowanie przez Unię działań w zakresie obrony cywilnej (art. III-284), głównie w celu ochrony przed klęskami żywiołowymi lub katastrofami spowodowanymi działalnością człowieka.

Nowym obszarem, w którym Unia będzie mogła podejmować działania wspierające, jest współpraca administracyjna (art. III-285): wspieranie państw członkowskich w ich wysiłkach poprawy potencjału administracyjnego w celu prawidłowego wdrażania prawa Unii.

8.3. DZIAŁANIA ZEWNĘTRZNE UNII

Traktat zakłada, że wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (zwana dalej WPZiB) Unii nadal będzie realizowana głównie w drodze współpracy międzyrządowej państw. Jednakże kompetencja Unii w sprawach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. I-16) obejmie wszystkie dziedziny polityki zagranicznej oraz wszelkie kwestie związane z bezpieczeństwem Unii. Zmiany w tym zakresie dotyczą przede wszystkim kwestii instytucjonalnych, w mniejszym stopniu sposobów podejmowania decyzji.

8.3.1. WSPÓLNA POLITYKA ZAGRANICZNA I BEZPIECZEŃSTWA
(OBEJMUJĄCA WSPÓLNĄ POLITYKĘ BEZPIECZEŃSTWA I OBRONY)

Do najważniejszych zmian instytucjonalnych w ramach WPZiB należy zaliczyć utworzenie stanowiska ministra spraw zagranicznych Unii (art. I-28), który będzie wspomagany przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych. Minister spraw zagranicznych Unii ma odgrywać podstawową rolę w realizowaniu WPZiB. Wśród jego zadań Traktat wymienia m.in. wyrażanie stanowiska Unii w organizacjach międzynarodowych i podczas konferencji międzynarodowych, zapewnianie wprowadzania w życie decyzji europejskich podejmowanych przez Radę Europejską i Radę Ministrów oraz konsultowanie z Parlamentem Europejskim najważniejszych kwestii i podstawowych kierunków WPZiB, w tym polityki bezpieczeństwa i obrony.

Minister spraw zagranicznych Unii będzie wspierany przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych (art. III- 296 ust. 3) współpracującą ze służbami dyplomatycznymi państw członkowskich. Ma się ona składać z urzędników odpowiednich departamentów Sekretariatu Generalnego Rady i Komisji oraz z personelu delegowanego przez krajowe służby dyplomatyczne państw członkowskich. Jej organizację i zasady funkcjonowania określi decyzja europejska Rady.

Parlament Europejski będzie konsultowany w sprawie najważniejszych aspektów i podstawowych kierunków WPZiB oraz na bieżąco informowany o jej rozwoju.

Instrumentem prawnym Unii w obszarze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa są decyzje europejskie, przy czym Traktat wyraźnie wyklucza tutaj ustawy europejskie i europejskie ustawy ramowe ( art. I-40 ust. 6). Strategiczne kierunki i ogólne wytyczne WPZiB, na podstawie których będą podejmowane decyzje, określi Rada Europejska (art. III-295). Do zadań Unii będzie też należało umacnianie systematycznej współpracy między państwami członkowskimi w prowadzeniu ich polityki.

Rada i Rada Europejska będą przyjmować decyzje europejskie stanowiąc jednomyślnie, na wniosek państwa członkowskiego, ministra spraw zagranicznych lub tegoż ministra wspieranego przez Komisję (art. I-40 ust. 6). Każdy członek Rady, który wstrzyma się od głosu, może złożyć formalne oświadczenie (art. III-300 ust. 1). Skutkuje to tym, że nie będzie on zobowiązany do wykonywania decyzji europejskiej, ale zaakceptuje, że decyzja ta wiąże Unię. W drodze wyjątku, w sytuacjach wyliczonych enumeratywnie w art. III-300 ust. 2, Rada może stanowić większością kwalifikowaną (chyba że jeden z członków Rady powoła się na istotne względy polityki krajowej). Ponadto Rada Europejska może jednomyślnie przyjąć decyzję przewidującą, że Rada stanowi większością kwalifikowaną w przypadkach innych niż określone w art. III-300 ust. 2. Mechanizm większości kwalifikowanej nie stosuje się jednak do decyzji mających wpływ na sprawy wojskowe i obronne.

8.3.1.1. WSPÓLNA POLITYKA BEZPIECZEŃSTWA I OBRONY (WPBiO)

Traktat znacząco rozwija uregulowania dotyczące wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, która stanowi integralną część WPZiB i ma zapewnić Unii zdolność operacyjną w oparciu o środki zarówno cywilne, jak i wojskowe. WPBiO obejmie stopniowe kształtowanie wspólnej polityki obronnej Unii. WPBiO będzie realizowana wspólnie przez Unię i państwa członkowskie.

Traktat rozwija pojęcie tzw. misji petersberskich. Do zadań określonych obecnie w art. 17 ust 2 TUE, czyli do misji humanitarnych, ratunkowych, zapobiegania konfliktom i utrzymania pokoju oraz misji zbrojnych służących zarządzaniu kryzysami, w tym przywracaniu pokoju, dodaje misje związane z rozbrojeniem, stabilizacją sytuacji po konfliktach, a także misje przyczyniające się do walki z terroryzmem, włączając te prowadzone na terytorium państw trzecich (art. III-309).

Traktat określa cele i zadania Agencji do spraw Rozwoju Zdolności Obronnych, Badań, Zakupów i Uzbrojenia (Europejska Agencja Obrony (3) , art. I-41 ust. 3 i art. III-311). Zalicza do nich m.in.: określanie potrzeb operacyjnych, realizację wszelkich środków dla wzmocnienia bazy przemysłowej i technologicznej sektora obrony, udział w określaniu europejskiej polityki w zakresie zdolności obronnych i zbrojeń oraz wspomaganie Rady w ocenie poprawy zdolności obronnych. Agencja jest otwarta dla wszystkich państw członkowskich chcących uczestniczyć w jej pracach.

Traktat, w ramach WPBiO, nakłada też  na państwa członkowskie szereg nowych zadań i obowiązków, takich jak:

- oddanie do dyspozycji Unii swojego potencjału cywilnego i wojskowego (art. I-41 ust. 3);
- oddanie do dyspozycji WPBiO tworzonych wspólnie sił wielonarodowych (art. I-41 ust. 3);
- stopniowe zwiększanie swoich zdolności obronnych (art. I-41 ust. 3);
- wykonywanie misji, w ramach Unii, w celu zachowania wartości Unii lub służenia jej interesom (art. I-41 ust. 5);
- ustanowienie współpracy strukturalnej (art. I-41 ust. 6 i art. III-312, Protokół nr 23) w ramach Unii, przez te z nich, które spełniają zaostrzone kryteria w zakresie zdolności wojskowych, i które podpisały między sobą bardziej wiążące zobowiązania w celu podjęcia najbardziej wymagających misji. Ustanowienie takiej współpracy dokonuje się na podstawie decyzji europejskiej Rady, stanowiącej większością kwalifikowaną;
- udzielenie pomocy i wsparcia, zgodnie z art. 51 Karty Narodów Zjednoczonych, jeżeli jakiekolwiek państwo członkowskie stanie się ofiarą agresji zbrojnej na własnym terytorium  (tzw. klauzula sojusznicza, art. I-41 ust. 7).

8.3.2. KLAUZULA SOLIDARNOŚCI

Klauzula solidarności (art. I–43 i art. III-329) zakłada, że Unia i państwa członkowskie mają obowiązek solidarnego wspierania się, jeżeli w którymkolwiek z państw dojdzie do ataku terrorystycznego, będzie miała miejsce klęska żywiołowa lub katastrofa spowodowana przez człowieka.

Na Unii spocznie obowiązek mobilizacji wszystkich sił, w tym wojskowych, oddanych do jej dyspozycji przez państwa członkowskie w celu:

-  zapobiegania atakom terrorystycznym;
-  wspierania państw członkowskich, jeśli dojdzie do ataku terrorystycznego;
- niesienia pomocy na wniosek władz politycznych państw członkowskich w przypadku klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka.

9. NAJWAŻNIEJSZE POSTANOWIENIA TRAKTATU - PODSUMOWANIE

W zakresie charakteru prawnego i ogólnych cech Unii Europejskiej Traktat Konstytucyjny, który odwołuje się do Europy „zjednoczonej w różnorodności” i podkreśla zasadę tożsamości narodowej państw członkowskich, m.in.:

- nadaje Unii osobowość prawną;
- ustanawia procedurę pozwalającą państwu członkowskiemu wycofać się z Unii;
- potwierdza zasadę pierwszeństwa prawa Unii przed prawem wewnętrznym państw członkowskich;
- nadaje moc wiążącą Karcie Praw Podstawowych i zezwala instytucjom Unii na stanowienie prawa wtórnego na jej podstawie
- ustanawia zasadę kompetencji powierzonych UE: Unia działa w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w Traktacie, do osiągnięcia określonych w niej celów (kompetencje nie przyznane Unii w Traktacie należą do państw członkowskich);

W odniesieniu do zmian instytucjonalnych Traktat:

- znosi obecną strukturę Unii opartą na trzech filarach (chociaż wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa będzie się rządziła odmiennymi postanowieniami, podobnie jak niektóre obszary współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych);
- nadaje Radzie Europejskiej rangę instytucji UE;
- wzmacnia rolę Parlamentu Europejskiego (udział w podstawowej procedurze ustawodawczej, czyli procedurze współdecydowania, wybór przewodniczącego Komisji);
- rezygnuje z rotacyjnego przewodnictwa na rzecz stałego urzędu przewodniczącego w Radzie Europejskiej i zmienia system prezydencji w Radzie;
- tworzy urząd ministra spraw zagranicznych Unii, który jest odpowiedzialny przed Radą;
- przewiduje zmniejszenie liczebności Komisji;
- w większym stopniu angażuje parlamenty państw członkowskich w proces decyzyjny UE.

W odniesieniu do instrumentów i procedur prawnych Traktat:

- wprowadza nowe instrumenty prawne ustalając zarazem ich hierarchię;
- podstawową procedurą legislacyjną staje się współdecydowanie Parlamentu Europejskiego i Rady, zwane zwykłą procedurą ustawodawczą;
- wprowadza w Radzie zasadę głosowania podwójną większością: państw i obywateli, a także rozszerza zasadę głosowania kwalifikowaną w ten sposób większością;
- utrzymuje jednomyślność w kluczowych dla suwerenności obszarach, takich jak np. polityka zagraniczna i obrony;
- utrzymuje prawo państw członkowskich (w liczbie ¼) do inicjatywy prawodawczej w zakresie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych;
- przyznaje inicjatywę ustawodawczą 1 milionowi obywateli europejskich;
- wprowadza „klauzule pomostowe” pozwalające na przejście od jednomyślności do większości kwalifikowanej i od szczególnej do zwykłej procedury ustawodawczej, przy czym decyzja o zastosowaniu klauzul pomostowych musi być podjęta przez Radę jednomyślnie.

Dr Katarzyna Myszona-Kostrzewa
Wydział Prawa i Administracji UW
Instytut Prawa Międzynarodowego

Warszawa, styczeń 2005

Przypisy

1. Konwent, ustanowiony na podstawie Deklaracji z Laeken, składał się z: 15 przedstawicieli szefów państw lub rządów państw członkowskich, 13 przedstawicieli szefów państw lub rządów państw kandydujących, 30 przedstawicieli parlamentów narodowych państw członkowskich, 26 przedstawicieli parlamentów narodowych państw kandydujących, 16 członków Parlamentu Europejskiego i 2 przedstawicieli Komisji Europejskiej. Każdy członek miał swego zastępcę, który uczestniczył w Konwencie w razie nieobecności członka. Obserwatorami byli przedstawiciele Komitetu Społeczno-Ekonomicznego, Komitetu Regionów oraz Rzecznik Praw Obywatelskich Unii Europejskiej. Konwent obradował na sesjach plenarnych co najmniej raz w miesiącu w Brukseli. Przewodniczącym Konwentu był Valéry Giscard d’Estaing.
2. Obecnie jest to regulowane w drodze decyzji nr 2002/187, OJ 2002 L 63, s. 1.
3. Ustanowiona wspólnym działaniem Rady z 12 lipca 2004 (2004/551/CFSP), OJ 2004 L 245, s. 17.
   

wróć do góry