Sejm a Unia Europejska

1. Pozycja Sejmu z perspektywy traktatów UE
2. Pozycja Sejmu na podstawie ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach UE
     2.1. Informowanie o udziale RP w pracach UE, w tym w zakresie sprawowania prezydencji
     2.2. Współpraca w zakresie stanowienia prawa UE
     2.3. Współpraca w zakresie zmiany traktatów
     2.4. Współpraca w zakresie wykonywania prawa UE
     2.5. Wnoszenie skarg do Trybunału Sprawiedliwości UE
     2.6. Opiniowanie kandydatur

Traktat o Unii Europejskiej (TUE) i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE), obowiązujące od 1 grudnia 2009 r. na mocy Traktatu z Lizbony, w sposób istotny wzmacniają demokratyczną legitymację parlamentarną Unii Europejskiej, zarówno na szczeblu europejskim (zwiększona rola Parlamentu Europejskiego, rozszerzenie zakresu zwykłej procedury prawodawczej), jak i w odniesieniu do parlamentów narodowych. W szczególności umocnienie pozycji parlamentów narodowych w sprawach UE jest uznawane za jedną z ważniejszych reform ustrojowych Unii. Dotyczy ono sfery ich relacji z własnymi rządami, uzupełnionych po raz pierwszy możliwością bezpośredniego wypowiadania się na płaszczyźnie UE (np. mechanizm wczesnego ostrzegania w ramach badania pomocniczości czy prawo weta w uproszczonej procedurze zmiany traktatów), a także współpracy z parlamentami narodowymi innych państw członkowskich i z Parlamentem Europejskim. 

1.  Pozycja Sejmu z perspektywy traktatów UE

Traktat z Lizbony rozszerzył i wzmocnił narzędzia oddane do dyspozycji parlamentów narodowych. Przede wszystkim po raz pierwszy parlamenty narodowe zostały uwzględnione w tekście samych traktatów:

• w art. 5 ust. 3 TUE, który mówi, że parlamenty narodowe czuwają nad przestrzeganiem zasady pomocniczości zgodnie z procedurą przewidzianą w Protokole [nr 2] w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności,
• w art. 12 TUE, który stwierdza, że parlamenty narodowe aktywnie przyczyniają się do dobrego funkcjonowania Unii, i zbiorczo wymienia wszystkie służące temu kompetencje,
• w art. 10 ust. 2 TUE, w którym zaznaczono demokratyczną odpowiedzialność rządów przed ich parlamentami narodowymi.

Szczegółowe regulacje dotyczące kompetencji parlamentów narodowych znajdują się w TUE, TfUE oraz dwu protokołach: Protokole [nr 1] w sprawie roli parlamentów narodowych w UE i Protokole [nr 2] w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, dołączonych do TUE i TfUE na mocy Traktatu z Lizbony.

Streszczając postanowienia traktatowe wzmacniające pozycję parlamentów narodowych, należy wskazać:

• wzmocnione prawo do otrzymywania informacji – usprawniono mechanizm informowania, rozszerzając m.in. katalog dokumentów i informacji przesyłanych bezpośrednio parlamentom (np. projekty aktów ustawodawczych, wnioski o przystąpienie do UE, propozycje zmian traktatów) oraz listę instytucji unijnych zobowiązanych do bezpośredniego przekazywania informacji i dokumentów (poprzednio tylko Komisja);
• prawo czuwania nad przestrzeganiem zasady pomocniczości, którego najważniejszym elementem jest mechanizm wczesnego ostrzegania włączający parlamenty w sposób bezpośredni we wdrażanie tej zasady. Parlamenty mogą doprowadzić do zmiany lub wycofania projektu legislacyjnego niezgodnego, ich zdaniem, z zasadą pomocniczości (tzw. żółta kartka), bądź też – do przerwania zwykłej procedury prawodawczej w trybie uproszczonym albo przez Parlament Europejski albo przez Radę (tzw. pomarańczowa kartka). Dotychczas parlamenty mogły badać zasadę pomocniczości na zasadach ogólnych i przekazywać swoje uwagi własnym rządom lub formułować je na forum Konferencji Komisji do Spraw Unijnych Parlamentów Unii Europejskiej, czyli COSAC; stanowisko COSAC nie miało jednak charakteru wiążącego ani dla instytucji wspólnotowych ani dla parlamentów. Parlamenty narodowe mogą też zaskarżyć akt ustawodawczy, który uznają za niezgodny z zasadą pomocniczości, do Trybunału Sprawiedliwości UE;
• prawo weta – sprzeciw jednego nawet parlamentu skutkuje zablokowaniem jednej z następujących procedur: uproszczonego trybu zmiany traktatów z art. 48 ust. 7 TUE (tzw. generalna procedura pomostowa/kładki) lub zmiany procedury przyjmowania aktu w zakresie prawa rodzinnego o skutkach transgranicznych z art. 81 ust. 3 TfUE (tzw. sektorowa procedura pomostowa); wcześniej parlamenty narodowe nie dysponowały podobnym narzędziem;
• monitorowanie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (PWBiS) – oznacza udział parlamentów w mechanizmach oceniających wykonanie polityk Unii w dziedzinie PWBiS, oraz w politycznej kontroli Europolu i ocenie działalności Eurojustu; poprzednio to COSAC był uprawniony do przedstawiania uwag na temat działań legislacyjnych Unii w odniesieniu do PWBiS;
• udział w rozszerzonej współpracy międzyparlamentarnej – nowe mechanizmy współpracy mogą objąć organizowanie debat nad wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, w tym wspólną polityką bezpieczeństwa i obrony; COSAC może stanowić forum współpracy nie tylko komisji europejskich, ale także komisji wyspecjalizowanych; mandat do określenia ram organizacji skutecznej i systematycznej współpracy międzyparlamentarnej w Unii otrzymały parlamenty narodowe i Parlament Europejski.

  wróć do góry

2. Pozycja Sejmu na podstawie ustawy o współpracy Rady Ministrów z Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej oraz Sejmem i Senatem w sprawach UE

Podstawowym sposobem kompensowania parlamentom narodowym utraty przez nie części uprawnień legislacyjnych na rzecz instytucji europejskich pozostaje, tak jak przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony, zapewnienie im wpływu na własny rząd w zakresie spraw unijnych, a w szczególności na stanowiska, jakie zajmuje rząd w trakcie procedur legislacyjnych w UE.

Unormowania obowiązujące obecnie w Polsce zostały zawarte w ustawie z 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Prezydentem Rzeczyposoplitej Polskiej oraz Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, zwanej dalej ustawą kooperacyjną (Dz.U. 2010, nr 213, poz. 1395, z późn. zm.), która weszła w życie 13 lutego 2011 roku (tekst jednolity ustawy kooperacyjnej, Dz. U. 2024, poz. 1379). Uwzględniła ona zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony i zastąpiła ustawę z 11 marca 2004 roku.

Ustawa określa obowiązki Prezydenta RP, Rady Ministrów lub jej Prezesa, a także obowiązki i uprawnienia Sejmu oraz Senatu lub organów każdej z izb, właściwych na podstawie ich regulaminów. W Sejmie tym organem jest Komisja do Spraw Unii Europejskiej (SUE), złożona najwyżej z 46 posłów reprezentujących na zasadzie proporcjonalności kluby i porozumienia sejmowe liczące co najmniej 15 członków (Regulamin Sejmu). Poniżej przedstawiamy uregulowania ustawy w odniesieniu do Sejmu. Obejmują one następujące dziedziny: 

1. informowanie o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w pracach UE, w tym w zakresie sprawowania prezydencji;
2. współpraca w obszarze stanowienia prawa unijnego;
3. współpraca w zakresie zmiany traktatów:
   • zwykłej – zasięgnięcie opinii w sprawie niezwoływania konwentu,
   • uproszczonej – na podstawie art. 48 ust. 7 TUE (tzw. generalna klauzula pomostowa) i w przypadkach zrównanych, w skutkach dla Sejmu, z tą klauzulą na mocy art. 14 i 15 ustawy;
4. współpraca w zakresie wykonywania prawa unijnego
5. współpraca w zakresie wnoszenia przez Sejm skarg do Trybunału Sprawiedliwości UE;
6. współpraca w zakresie opiniowania kandydatów na niektóre stanowiska w UE.

2.1. Informowanie o udziale RP w pracach UE, w tym w zakresie sprawowania prezydencji

Jednym z podstawowych obowiązków Rady Ministrów wobec Sejmu jest informowanie go, nie rzadziej niż raz na sześć miesięcy, o udziale Polski w pracach UE. Takie informacje muszą być również przedstawione izbie lub organowi właściwemu na podstawie Regulaminu Sejmu na każde ich żądanie.

W związku z prezydencją Polski w Radzie UE, w ustawie kooperacyjnej nałożono na Radę Ministrów dodatkowe obowiązki informacyjne w stosunku do Komisji do Spraw Unii Europejskiej. Najpóźniej na miesiąc przed rozpoczęciem prezydencji Rada Ministrów przedstawia komisji informację o priorytetach prezydencji, w trakcie jej sprawowania co miesiąc informuje o jej przebiegu i przedstawia ocenę realizacji tych priorytetów, a do sprawozdania przedstawianego na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy, obejmującego okres prezydencji, dołącza ocenę realizacji priorytetów prezydencji. 

wróć do góry

2.2. Współpraca w zakresie stanowienia prawa UE

2.2.1. Obowiązki Rady Ministrów

2.2.1.1. Przekazywanie dokumentów UE i informacji

• przekazywanie projektów aktów prawnych UE przyjmowanych na podstawie art. 352 ust. 1 TfUE (tzw. klauzula elastyczności), art. 7 ust. 2 ustawy kooperacyjnej,
• przekazywanie projektów aktów prawnych UE innych niż ustawodawcze (które Sejm otrzymuje bezpośrednio od właściwych instytucji Unii), art. 8 ustawy,
• przekazywanie informacji o stanowisku innych państw członkowskich UE zajmowanych w wybranych procedurach tworzenia prawa unijnego, wymienionych w art. 6 ustawy, wraz z przedłożonym uzasadnieniem,
• przekazywanie projektów umów międzynarodowych UE lub EWEA, decyzji przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie, projektów aktów UE nie mających mocy prawnej, a także aktów UE istotnych dla wykładni lub stosowania prawa unijnego, art. 9,
• wszystkie (z wyjątkiem przekazywanych bezpośrednio przez organy Unii) dokumenty UE i ich oceny dokonywane przez właściwe instytucje lub organy UE, podlegające konsultacjom z państwami członkowskimi (art. 4),
• plany pracy Rady i oceny rocznych planów legislacyjnych Komisji Europejskiej sporządzone przez Parlament Europejski i Radę (art. 5) (roczne plany legislacyjne przekazywane są Sejmowi i Senatowi bezpośrednio przez Komisję).

2.2.1.2. Przekazywanie projektów stanowisk RP, informacji o stanowiskach RP i zasięganie opinii SUE

1. przekazywanie projektu stanowiska RP do projektów aktów ustawodawczych i projektów aktów prawnych na podstawie art. 352 ust. 1 TfUE po wniesieniu projektu przez uprawnioną instytucję Unii, w terminach określonych ustawą (art. 7 ust. 1 i 2),
2. przekazywanie projektu stanowiska RP do projektu aktu innego niż ustawodawczy na żądanie SUE (art. 8 ust. 1),
3. zasięganie opinii właściwego organu Sejmu
   1. przed rozpatrzeniem w Radzie UE projektu aktu ustawodawczego lub aktu prawnego na podstawie art. 352 ust. 1 TfUE (art. 11 ust. 1) oraz
   2. przed przedstawieniem w Radzie UE lub w Radzie Europejskiej stanowiska w sprawach wymienionych w art. 12 ust. 1 i 2,
4. przekazywanie na piśmie informacji o przebiegu procedur stanowienia prawa UE oraz informacji o stanowiskach RP zajmowanych w trakcie tych procedur (art. 10 ust. 1).

Ad 1. Rząd przedstawiając projekt stanowiska RP do projektu aktu ustawodawczego UE lub projektu aktu prawnego na podstawie art. 352 ust. 1 TfUE, dołącza do niego uzasadnienie obejmujące ocenę skutków aktu UE dla polskiego systemu prawa, jego skutków społecznych, gospodarczych i finansowych dla Polski, a także informację o rodzaju procedury i trybie głosowania w Radzie oraz w sprawie zgodności projektu z zasadą pomocniczości (art. 7 ust. 3).

Ad 2. Rząd przedstawiając projekt stanowiska RP do projektu aktu innego niż ustawodawczy na żądanie SUE, dołącza uzasadnienie zawierające elementy wymienione w art. 7 ust. 3 (por. wyżej Ad 1.).

Ad 3. Rząd zasięgając opinii sejmowej Komisji do Spraw UE (SUE):

1. przed rozpatrzeniem projektu aktu ustawodawczego lub prawnego na podstawie art. 352 ust. 1 TfUE w Radzie UE, przedstawia pisemną informacją o stanowisku RP, jakie ma zamiar zająć RM, art. 11 ust. 1. Rząd dołącza uzasadnienie zawierające elementy wymienione w art. 7 ust. 3, z wyjątkiem informacji o procedurze i o zgodności z zasadą pomocniczości (art. 11 ust. 2).
2. przed przedstawieniem w Radzie stanowiska RP w kwestiach wymienionych w art. 12 ust. 1, oraz przed przedstawieniem w Radzie Europejskiej stanowiska RP w sprawie wymienionej w art. 12 ust. 2, przekazuje na piśmie informację zawierającą uzasadnienie stanowiska RP.

W niektórych, wskazanych przez ustawę przypadkach, Rada Ministrów może odstąpić od zasięgania opinii SUE przed posiedzeniem Rady UE lub Rady Europejskiej, lecz jej przedstawiciel powinien bezzwłocznie wyjaśnić komisji przyczyny, które to uzasadniają (art. 11 ust. 3 i 12 ust. 3).

2.2.2. Kompetencje sejmowej Komisji do Spraw UE

Komisja do Spraw UE może wyrazić swoją opinię wobec:

  a. projektu aktu ustawodawczego UE lub projektu aktu na podstawie art. 352 ust. 1 TfUE (art. 7 ust. 4),
  b. projektu innego aktu prawnego (art. 8 ust. 2),

niewyrażenie opinii do projektu w ustawowym terminie uważa się za równoznaczne z niewniesieniem uwag do projektu (art. 7 ust. 6, art. 8 ust. 2);

  c. stanowisk zajętych w trakcie procedur stanowienia prawa UE (art. 10 ust. 2).
  d. stanowiska RP, które ma być zajęte lub przedstawione w Radzie lub w Radzie Europejskiej (art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2).

2.2.2.1. Skutki wydania opinii przez SUE

Opinia wydana przez SUE, w terminach określonych przez ustawę, do projektów wymienionych powyżej w pkt a i b oraz do stanowisk wymienionych w pkt c i d powinna stanowić podstawę stanowiska RP. Jeżeli stanowisko zajęte lub przedstawione przez RM w Radzie lub Radzie Europejskiej nie uwzględniło opinii SUE, członek RM (art. 13 ust. 2) lub przedstawiciel RM (art. 8 ust. 3, 11 ust. 3 i 12 ust. 3) mają obowiązek wyjaśnić SUE przyczyny rozbieżności.

wróć do góry

2.3. Współpraca w zakresie zmiany traktatów

• zwykła procedura zmiany

Prezes Rady Ministrów ma obowiązek zasięgnięcia opinii Sejmu przed podjęciem przez Radę Europejską decyzji o niezwoływaniu konwentu w trybie art. 48 ust. 3 TUE (art. 16). Jeżeli Sejm wydał opinię, powinna ona stanowić podstawę stanowiska RP. W razie jej nieuwzględnienia, Prezes Rady Ministrów ma obowiązek niezwłocznie wyjaśnić izbie przyczyny rozbieżności.

• uproszczona procedura zmiany

Ustawa nakłada na parlament dodatkowe zadania w związku z uproszczoną procedurą rewizji traktatów na podstawie art. 48 ust. 7 TUE (generalna klauzula pomostowa) oraz w odniesieniu do niektórych innych postanowień TUE i TfUE, wyliczonych w art. 14 i 15 ustawy, zrównanych w skutkach dla Sejmu z art. 48 ust. 7 TUE.

Art. 14 dotyczy decyzji Rady Europejskiej (podejmowanych jednomyślnie) w sprawie:

• upoważnienia Rady, w kwestiach przewidzianych w TfUE lub tytule V TUE (z wyjątkiem spraw wojskowych i obronnych), do stanowienia większością kwalifikowaną zamiast jednomyślnie lub do przejścia z procedury specjalnej na zwykłą procedurą prawodawczą (art. 48 ust. 7, 31 ust. 3 TUE, 312 ust. 2 TfUE),
• stworzenia wspólnej obrony (art. 42 ust. 2 TUE),
• stanowiska Rady Europejskiej (określanego w drodze konsensusu) w sprawie projektu zmiany decyzji Rady z 13 grudnia 2007 dotyczącej formuły z Joanniny (zmiana testu określającego mniejszość blokującą; treść decyzji uzgodniona w Deklaracji nr 7, tryb w Protokole nr 9)

Art. 15 dotyczy decyzji Rady (podejmowanych jednomyślnie) w sprawie przejścia z procedury specjalnej na zwykłą procedurą prawodawczą i stanowienia większością kwalifikowaną zamiast jednomyślnie (art. 81 ust. 3, 153 ust. 2, 192 ust. 2, 333 ust. 1 lub 2 TfUE).

Zarówno w odniesieniu do art. 14, jak i 15 ustawy, podstawą stanowiska RP jest decyzja Prezydenta RP podejmowana na wniosek Rady Ministrów za zgodą wyrażoną w ustawie. Wniosek RM określa, jakie stanowisko (opowiedzenie się za przyjęciem projektu aktu prawnego lub wstrzymanie się od głosu) ma obowiązek zająć przedstawiciel RP w Radzie Europejskiej (art. 14) lub w Radzie (art. 15). Brak ustawy lub niepodjęcie decyzji przez Prezydenta obliguje przedstawiciela RP do opowiedzenia się za odrzuceniem projektu aktu prawnego UE.

wróć do góry

2.4. Współpraca w zakresie wykonywania prawa UE

Rada Ministrów jest organem kompetentnym do wnoszenia do Sejmu, w terminach wynikających z wymogów UE i określonych w ustawie z 8 października 2010 r., projektów ustaw wykonujących prawo UE (art. 18). Wyłącznym uprawnieniem SUE jest wydawanie opinii w sprawie wniesienia przez RM projektu ustawy wykonującej prawo UE bez zachowania terminów wskazanych w art. 18 ust. 1 i 2.

Rada Ministrów jest także zobowiązana do informowania Sejmu, nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy, o pracach legislacyjnych związanych z wykonywaniem tych aktów prawa UE, których termin wykonania upłynął lub upływa w ciągu 3 miesięcy od dnia przedstawienia informacji.

2.5. Wnoszenie skarg do Trybunału Sprawiedliwości UE

Traktat z Lizbony przyznał parlamentom narodowym prawo do wnoszenia do Trybunału Sprawiedliwości UE skarg w sprawie naruszenia przez akt ustawodawczy zasady pomocniczości.  Zgodnie z art. 8 Protokołu [nr 2] w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, dołączonego do TUE i TfUE na mocy Traktatu z Lizbony, prawo wnoszenia skargi przysługuje parlamentowi lub izbie tego parlamentu. Ustawa kooperacyjna precyzuje sposób wykonania tego prawa przez Sejm, nakładając na Prezesa Rady Ministrów obowiązek wniesienia skargi do Trybunału niezwłocznie po otrzymaniu od Marszałka Sejmu uchwały wraz z pełnomocnictwem do reprezentowania izby w postępowaniu przed Trybunałem (art. 17).

2.6. Opiniowanie kandydatur

Sejmowa Komisja do Spraw UE jest jedynym organem parlamentarnym, który może opiniować, w terminach wynikających z prawa unijnego i ustawy, kandydatury przedstawione przez Radę Ministrów na niektóre stanowiska w UE (art. 19).

Opinie w tych sprawach nie są dla Rady Ministrów wiążące. Rząd nie może jednak desygnować kandydatów przed upływem terminu ustalonego na wydanie takiej opinii, chyba że opinia w tej sprawie została wyrażona wcześniej. W przypadku nieuwzględnienia opinii, Rada Ministrów przekazuje Komisji do Spraw UE informację o desygnowaniu kandydata wraz z wyjaśnieniem przyczyn nieuwzględnienia opinii.

wróć do góry